Reforma administrativa: desidratação da proposta mobiliza oposição e base aliada

SÃO PAULO – A proposta que trata da reforma administrativa (PEC 32/2020), encaminhada pelo governo federal há um ano para o Congresso Nacional, pode sofrer novas modificações e ter seus impactos reduzidos por iniciativa dos parlamentares.

Pelo menos é o que indica boa parte das emendas de autoria de deputados de distintos espectros políticos − da oposição à própria base governista −, que serão objeto de análise na comissão especial que debate o assunto na Câmara dos Deputados.

Ao todo, 62 peças de modificação à proposta foram apresentadas, sendo que 17 não atingiram o quórum mínimo, de 171 assinaturas dos 513 deputados, para serem protocoladas. Das 45 emendas formalmente registradas, pelo menos 26 propõem alterações que podem reduzir o impacto fiscal esperado pelo Ministério da Economia.

O InfoMoney identificou ao menos 12 emendas com modificações que podem endurecer a proposta original e listou outras 7 como de efeitos diversos, em casos em que não havia um claro vetor apontando para flexibilização ou maior rigor, e situações de adequações técnicas, sem aparente reflexo fiscal significativo.

Parlamentares de oposição são autores de 12 das 26 emendas que podem, em alguma medida, desidratar a proposta original. Neste caso, as siglas que se destacam são PSB e PC do B, com três peças apresentadas por cada uma. PDT, PT e Rede vêm logo atrás, com duas cada.

Fonte: Câmara dos Deputados / Elaboração: InfoMoney
* Foram consideradas apenas emendas que atingiram o quórum mínimo de 171 assinaturas.

Legendas mais alinhadas ao governo federal também respondem por parte relevante das emendas que ameaçam os planos da equipe comandada pelo ministro Paulo Guedes.

No “centrão”, o PL, que desde abril conta com uma representante no Palácio do Planalto – a ministra Flávia Arruda (Secretaria de Governo) –, divide o pódio com os opositores, com outras três peças, todas de autoria do deputado Lincoln Portela (MG).

O PSL, sigla que elegeu o presidente Jair Bolsonaro (sem partido) e que ainda abriga parlamentares da base ideológica do mandatário, tem a digital em duas emendas com potencial de desidratar a proposta original − ambas com olhar específico sobre a segurança pública.

O corporativismo entre grupos policiais e nas Forças Armadas sempre foi um obstáculo para o avanço da agenda desejada pela ala liberal do governo.

Fonte: Câmara dos Deputados / Elaboração: InfoMoney
* Foram consideradas apenas emendas que atingiram o quórum mínimo de 171 assinaturas.

O que diz a proposta?

A reforma administrativa proposta pelo governo cria cinco tipos de vínculos no serviço público para futuros entrantes e restringe a estabilidade apenas aos ocupantes de cargos típicos de Estado, definição a ser feita posteriormente por lei complementar.

Mesmo nestes casos, haveria possibilidade de demissão após decisão judicial de órgão colegiado, enquanto hoje ela só é possível após o trânsito em julgado. No caso da demissão por desempenho insuficiente, os critérios ainda deverão ser definidos por lei.

As novas posições só valeriam para quem ingressar no funcionalismo após a PEC entrar em vigor, caso aprovada pelo parlamento. Quem já é servidor mantém sua estabilidade.

Um dos pontos mais polêmicos do texto cria o “vínculo de experiência”, período de um a dois anos de trabalho para o aprovado em etapas anteriores do concurso público, ao fim do qual será determinada a classificação e quem de fato foi selecionado para a posição. A regra hoje em vigor confere estabilidade ao servidor após três anos de estágio probatório, mas desligamentos não são comuns nesta etapa.

A proposta também acaba com os “cargos em comissão de livre provimento e exoneração” e com as “funções de confiança”. Em seu lugar, são criados os “cargos de liderança e assessoramento”, para atribuições técnicas, estratégicas ou gerenciais. O chefe de cada Poder definirá os critérios para as nomeações.

Na avaliação de críticos, a mudança torna possível que os titulares do novo sistema assumam atividades atualmente exclusivas de servidores efetivos.

A proposta proíbe a concessão de férias superiores a 30 dias pelo período aquisitivo de um ano, adicionais de tempo de serviço, licença-prêmio ou qualquer outra licença decorrente de tempo de serviço, salvo para fins de capacitação e redução de jornada sem redução de salário.

Também veda aposentadoria compulsória como modalidade de punição e incorporação de gratificação a salário. As restrições, no entanto, podem não se aplicar a magistrados, membros do Ministério Público e militares.

A União poderá editar normas sobre temas como política de remuneração, ocupação de cargos de liderança e assessoramento, progressão e promoção funcionais.

Outro ponto polêmico autoriza a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios firmarem instrumentos de cooperação com órgãos e entidades, públicos e privados, para a execução de serviços públicos, inclusive com o compartilhamento de estrutura física e a utilização de recursos humanos de particulares.

O texto também muda questões referentes ao regime previdenciário dos servidores públicos. Cargos típicos de Estado ficarão no regime previdenciário próprio. Quem tiver vínculo por prazo determinado entra no Regime Geral de Previdência Social (RGPS), assim como ocupantes de cargos de liderança e assessoramento, titulares de mandato eletivo e de outros cargos temporários. Fica permitido ao ente federado criar lei para enquadrar no RGPS ocupantes de cargos que não sejam típicos de Estado e os que estiverem em vínculo de experiência.

Quando não implicar em aumento de despesa, o presidente da República poderá extinguir, por meio de decreto, cargos públicos efetivos vagos, de ministro de Estado, em comissão, de liderança e assessoramento, funções de confiança e gratificações de caráter não permanente, ocupados ou vagos.

As primeiras mudanças

Apesar dos múltiplos impactos, a proposta saiu do Palácio do Planalto mais enxuta do que desejava a equipe econômica e ainda sofreu modificações mesmo durante a discussão de admissibilidade, na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) da Câmara dos Deputados − onde não há debate de mérito.

O parecer aprovado pelo colegiado, de autoria do deputado Darci de Matos (PSD-SC), trouxe três supressões à proposta original. Um dos itens retirados previa os novos princípios da administração pública: imparcialidade, transparência, inovação, responsabilidade, unidade, coordenação, boa governança pública e subsidiariedade. A avaliação é que a mudança poderia provocar insegurança jurídica.

Outro item retirado proibia que servidores ocupantes de cargos típicos de Estado pudessem exercer qualquer outra atividade remunerada. Os parlamentares entenderam que o trecho era inconstitucional, por impedir o exercício de outra atividade, mesmo que houvesse compatibilidade de horários.

Também saiu da versão aprovada pela CCJ trecho que autorizava o presidente da República a extinguir, por simples decreto, entidades da administração pública autárquica e fundacional – o que poderia prejudicar ações de regulação e afetar o modelo de separação de poderes.

Desde junho, a proposta tramita em comissão especial, onde normalmente ocorrem as mudanças mais significativas nas PECs, em busca de um texto de consenso entre os parlamentares, para que seja aprovada posteriormente em plenário. Por se tratar de proposta de emenda à Constituição, é necessário apoio de pelo menos 3/5 dos membros da casa legislativa (308 votos) em dois turnos de votação.

O colegiado já realizou seis audiências públicas antes do recesso parlamentar. O prazo de dez sessões plenárias para apresentação de emendas, prorrogado por três sessões, foi encerrado. Isso significa que não há mais vias formais de modificações ao texto na Câmara dos Deputados.

Agora, o caminho que resta para alterações não sugeridas nas emendas é o convencimento direto do relator, o deputado Arthur Oliveira Maia (DEM-BA). No caso das emendas, mesmo que não sejam acatadas pelo relator em seu parecer, elas podem ser submetidas à apreciação dos congressistas e aprovadas pelo plenário.

Na mira dos parlamentares

Das 45 emendas protocoladas pelos deputados, ao menos sete buscam abrir alguma brecha nos cargos típicos de Estado ou estender o direito à estabilidade ao servidor com outros vínculos – que, pelo desenho proposto, não estaria contemplado.

Na avaliação de críticos, a migração de regime, ainda que mantenha o vínculo dos atuais servidores, poderá provocar uma dura disputa entre categorias do funcionalismo público, o que traria o risco de perda de qualidade dos serviços prestados.

“Do ponto de vista da organização e do ambiente laboral, com a redução salarial e o fim da estabilidade para os novos admitidos, servidores que exercem as mesmas funções, mas com direitos completamente diversos, vão ter que coexistir, gerando insegurança, concorrência entre membros de mesma carreira e refletindo, certamente, na qualidade do serviço e rendimento de todos, inclusive em prejuízo da população“, pontuou o deputado Rogério Correia (PT-MG).

Em algumas propostas de modificação, parlamentares tentam incluir categorias específicas, como professores, defensores públicos e policiais, contrariando intenção do governo federal em definir as aplicações posteriormente, por lei complementar. A proteção dos servidores da segurança pública conta com esforço concentrado de deputados da própria base bolsonarista.

No sentido contrário à pressão por delimitar certas atividades no próprio texto constitucional, o relator Arthur Oliveira Maia e o ministro Paulo Guedes discutem a possibilidade de adotar o conceito de “carreiras exclusivas de Estado”, em vez da expressão “típicas de Estado”.

Outro alvo frequente das emendas dos congressistas é o vínculo de experiência, que seria instituído como etapa de concurso público. Há ao todo sete peças que tratam do assunto, com objetivos que vão do reconhecimento de tal atividade como vínculo entre o servidor e o Estado à sua própria revogação.

“Esse novo tipo de vínculo poderia ter por efeito o inverso do pretendido; ao invés de se selecionarem os mais capazes, o período de experiência pode resultar na subversão dos critérios de seleção, uma vez que os candidatos aos cargos seriam submetidos a critérios subjetivos”, argumentou o deputado André Figueiredo (PDT-CE).

“Além disso, esses servidores, novos entrantes, ao perceberem que o princípio da impessoalidade pode ser burlado já no momento de seu acesso ao cargo, pouco se importariam em aplicá-lo em seu cotidiano de serviço público”, continuou.

O parlamentar ainda alerta para o risco de o vínculo de experiência ser usado como artifício para burlar a ordem de classificação dos aprovados no concurso público, selecionando pessoas “menos capazes”, mas “mais simpáticas” aos olhos dos avaliadores.

Apesar de Bolsonaro e Guedes repetirem que as mudanças não atingem os atuais servidores, parlamentares também apontam para riscos de desrespeito a direitos adquiridos caso o texto não passe por modificações no Congresso Nacional. Há quatro emendas que se relacionam com esta questão.

Algumas delas buscam garantir benefícios revogados pela PEC. É o caso de férias em período superior a 30 dias pelo período aquisitivo de um ano; adicionais referentes a tempo de serviço; aumento de remuneração ou de parcelas indenizatórias com efeitos retroativos; licença-prêmio e licença-assiduidade; aposentadoria compulsória como punição; promoção baseada exclusivamente em tempo de serviço; e incorporação, total ou parcial, da remuneração de cargo em comissão, função de confiança ou cargo de liderança e assessoramento ao cargo efetivo ou emprego permanente.

Outra emenda, de autoria do deputado professor Israel Batista (PV-DF), coordenador da Frente Parlamentar em Defesa do Serviço Público, retira das novas regras concursos já homologados, sob alegação de preservação da segurança jurídica.

Na avaliação do parlamentar, “a não ressalva apresenta latente discriminação entre aprovados/servidores que, submetidos a editais de cargos idênticos, serão tratados de forma não isonômica sem fundamento constitucional razoável”.

Também está na mira dos deputados, especialmente da oposição, dispositivo que autoriza a União, os Estados e os municípios a firmar instrumentos de cooperação com órgãos e entidades, públicos e privados, para a execução de serviços públicos, inclusive com o compartilhamento de estrutura física e a utilização de recursos humanos de particulares, com ou sem contrapartida financeira.

Neste caso, há tanto esforços para desidratar o instrumento de forma geral, como em blindar segmentos específicos, como segurança pública e educação – tratados nas respectivas emendas de autoria dos deputados Lincoln Portela (PL-MG) e Wolney Queiroz (PDT-PE). De igual modo, parlamentares tentam limitar casos para a contratação de servidores em vínculo por prazo determinado.

Cinco emendas protocoladas alteram disposição sobre “cargos de liderança e assessoramento”, que pela versão apresentada pelo governo federal, seriam destinados “às atribuições estratégicas, gerenciais ou técnicas”, mas na prática poderiam gerar como consequência a ampliação da possibilidade de ingresso, no serviço público, de pessoas não selecionadas e aprovadas em concurso.

A PEC prevê a substituição gradual das atuais funções de confiança, ocupadas exclusivamente por servidores de carreira, e dos cargos em comissão, que devem ser preenchidos em um percentual mínimo por servidores efetivos, pelos cargos de liderança e assessoramento.

“A modificação proposta pelo Poder Executivo na redação atual do referido dispositivo visa emprestar maior flexibilidade aos processos de seleção e contratação de pessoas para o preenchimento de lacunas estratégicas, gerenciais e técnicas no âmbito do serviço público. Ocorre que essa flexibilização, em se tratando de algumas atividades típicas de Estado, não só gerará efeitos contraproducentes – destoando da finalidade da Reforma, de conferir maior racionalização e eficiência ao Estado –, como poderá comprometer a eficaz proteção do interesse público”, alertou o deputado Darci de Matos (PSD-SC), que foi relator da proposta durante a fase de análise de constitucionalidade, na CCJC.

Técnicos da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal estimam que a mudança introduzida pela PEC promoveria expansão mínima em torno de 207,3 mil postos do funcionalismo potencialmente ocupados por pessoas sem vínculo com a administração pública – incremento na casa de 29%.

Entre as emendas que ampliam os impactos da PEC, destacam-se medidas para estender vedações a determinados benefícios para grupos excluídos da versão original – como parlamentares, procuradores, promotores, juízes, desembargadores, ministros de tribunais superiores e militares.

“Estamos caminhando para uma crise econômica sem precedentes na história, nacional e mundial, portanto, far-se-á necessário o enxugamento da máquina pública, sem exceção, isso perpassa, indubitavelmente, pelo corte dos excessos de benefícios”, alegou o deputado Kim Kataguiri (DEM-SP).

“Vale ressaltar que, na iniciativa privada, milhares empresas foram fechadas e milhões de empregos foram perdidos, torne-se, pernicioso a manutenção de férias, incluído o período de recesso, em período superior a trinta dias pelo período aquisitivo de um ano; adicionais referentes a tempo de serviço, independentemente da denominação adotada; aumento de remuneração ou de parcelas indenizatórias com efeitos retroativos; redução de jornada sem a correspondente redução de remuneração, exceto se decorrente de limitação de saúde, conforme previsto em lei; aposentadoria compulsória como modalidade de punição; dentre outros”, completou.

O deputado Tiago Mitraud (Novo-MG), coordenador da Frente Parlamentar Mista da Reforma Administrativa, é autor de uma emenda que veda o pagamento a agentes públicos de qualquer tipo de contraprestação pecuniária vitalícia que não decorra de regime previdenciário de caráter contributivo.

Um dos principais alvos do dispositivo são membros da classe política em algumas unidades da federação que ainda poderiam ser beneficiados com aposentadorias após um ou dois mandatos e idade mínima de 50 anos. “Há casos mais esdrúxulos, em que suplentes ocupam o cargo por períodos curtíssimos, como 30 dias, e mesmo assim são agraciados com o direito”, observou o deputado.

A peça também mira a remuneração de servidores públicos afastados para concorrer eleições – que teria custado R$ 687,84 milhões aos cofres públicos em 2016, segundo estudo do professor doutor Fernando Botelho (FEA-USP) e do doutor em ciência política pela USP Humberto Dantas.

Outra emenda, de autoria do deputado Rogério Correia (PT-MG), busca impedir a percepção simultânea de proventos de aposentadoria com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, exceto os cargos eletivos ou em comissão. O texto também busca endurecer regras para a participação de militares da ativa em posição pública civil, forçando a transferência para a reserva.

De acordo com levantamento feito pelo cientista político William Nozaki, o contingente de militares ocupando cargos civis no Poder Executivo saltou de 2.765 no final do governo Michel Temer (MDB) para 6.157 no segundo ano de gestão do presidente Jair Bolsonaro (sem partido).

“É preciso que seja preservada a separação entre função civil e militar consagrada pela Carta Magna, evitando a militarização dos cargos civis e visando a preservação das atribuições dos militares no desenho democrático do Estado brasileiro, evitando as miscelâneas verificadas recentemente e, ademais, a moralização das acumulações remuneratórias, os ganhos injustificáveis para a carreira da qual estaria afastado”, pontua Correia.

Protegidos x alvejados

Muitas das emendas apresentadas pelos deputados buscam proteger ou criar benefícios a categorias específicas do serviço público. Foram identificados ao menos 15 grupos atendidos. Setores ligados à segurança pública foram os mais lembrados, com referências em sete peças.

O deputado Nicoletti (PSL-RR) é autor de uma emenda voltada ao grupo – a primeira protocolada e que mais conseguiu assinaturas: 208 válidas. O texto insere a atividade policial em suas diversas categorias, com direitos e obrigações, na Constituição Federal.

O parlamentar acredita que o dispositivo evitará que o Poder Judiciário “tenha que ser constantemente desafiado a interpretar a adequação ou não do que figura no capítulo dos servidores públicos (direitos e deveres) em relação aos profissionais de segurança pública, assim como o Legislador não tenha que fazer ajustes e contorcionismos redacionais para estabelecer um regime específico que atenda às características peculiares dos policiais”.

Na sequência da lista das categorias, aparecem defensores públicos e servidores de atividades ligadas à diplomacia, ao planejamento, orçamento, finanças e controle e a funções essenciais à Justiça – cada um com 3 emendas.

Magistrados também figuram no grupo – as referências neste caso são para o reconhecimento de cargo típico de Estado, o que já é esperado. Vale destacar que as emendas que textualmente explicitam a estabilidade nesta carreira, na verdade, buscam conceder o benefício a outros setores simultaneamente.

É o caso de emenda da deputada Joenia Wapichana (Rede-RR), que lista 16 atividades: magistério público, saúde pública, segurança pública, planejamento e orçamento, fiscalização agropecuária, finanças e controle, gestão pública, gestão indigenista, gestão ambiental, diplomacia, defensoria pública, política monetária, inteligência, magistratura, ministério público e advocacia pública.

Fonte: Câmara dos Deputados / Elaboração: InfoMoney
* Foram consideradas apenas emendas que atingiram o quórum mínimo de 171 assinaturas.

No sentido oposto, as emendas protocoladas com potencial de endurecer a proposta original podem atingir ao menos seis categorias específicas. Nesta lista, os magistrados lideram, com referências em cinco peças. Na sequência, aparecem promotores e procuradores, alvos de quatro emendas.

Fonte: Câmara dos Deputados / Elaboração: InfoMoney
* Foram consideradas apenas emendas que atingiram o quórum mínimo de 171 assinaturas.

Uma delas é de autoria da deputada Caroline de Toni (PSL-SC), que critica o fato de a PEC original não incluir em suas disposições detentores de mandato eletivo, ministros e conselheiros dos tribunais de contas, membros da magistratura e do Ministério Público.

“Tal omissão compromete de forma nevrálgica o cerne da reforma, vale repetir em síntese: reduzir privilégios e eliminar disparidades. Não há elemento razoável para se supor que as categorias acima listadas estejam liberadas de dar sua cota de sacrifício para que a máquina administrativa seja mais eficiente e menos onerosa para o cidadão”, argumentou.

Pelo plano de trabalho apresentado pelo relator Arthur Oliveira Maia, estão previstas mais sete audiências públicas na comissão especial, sendo a última marcada para 19 de agosto – o que pode indicar que a proposta dificilmente chegará a plenário antes de setembro.

Uma vez aprovada pela Câmara dos Deputados, a proposta ainda precisa ser submetida à análise do Senado Federal, onde também é necessário apoio de 3/5 dos membros (ou seja, 49 senadores) em dois turnos de votação.

Pela regra, no caso de Propostas de Emenda à Constituição, as duas casas legislativas precisam aprovar o mesmo texto para que ele seja promulgado. O texto vai de uma casa para a outra (o chamado pingue-pongue) até que seja votada sem diferenças de mérito.

(com Agência Câmara)