Não é raro que o debate sobre privatizações no Brasil seja contaminado por visões dogmáticas, preferências ideológicas ou preconceitos de todo tipo – tanto por parte dos entusiastas quanto dos críticos mordazes do modelo. Em geral, quanto mais apaixonadamente o tema é tratado, mais rasa se torna a discussão e menor é a possibilidade de conhecer, verdadeiramente, o que é e no que pode resultar a privatização de um ativo público.
Em pauta no cenário nacional ao menos desde os anos 1980, as privatizações seguem despertando amor e ódio. O apoio e o repúdio à venda de empresas estatais ilustram, ao fim e ao cabo, um embate entre diferentes visões a respeito do tamanho do Estado e sobre qual é o seu papel na condução da economia em um país como o Brasil.
Este guia produzido pelo InfoMoney se propõe, de forma simples e didática, a explicar o que é a privatização e o que acontece com as empresas repassadas pelo poder público ao setor privado. Também detalhamos as vantagens e desvantagens das privatizações, quais as principais empresas brasileiras que já foram privatizadas e quais são aquelas que ainda pertencem ao Estado, mas podem ser vendidas a qualquer momento.
O que é privatização
Privatização ou desestatização é o processo de venda de uma empresa ou instituição pública para a iniciativa privada. A partir do momento em que o poder público se desfaz de determinada companhia, quem a compra assume a responsabilidade pela prestação de seus serviços.
Uma empresa estatal, por definição, é aquela cujo controle acionário pertence totalmente ou em sua maior parte ao Estado. Grosso modo, essas companhias têm como foco de atuação setores de interesse público, como telecomunicações, energia ou infraestrutura.
Geralmente, a transferência de órgãos ou empresas estatais para a iniciativa privada acontece quando há necessidade de obter recursos para o município, o estado ou a União. Ou, ainda, quando o governante conclui que a manutenção daquela estrutura já não é mais rentável ou necessária para o Estado.
Diferenças entre concessão x privatização
É comum as pessoas confundirem privatização com concessão – na realidade, tratam-se de práticas distintas. Na privatização, há uma alienação permanente de uma empresa ou serviço público à iniciativa privada. O Estado não exerce mais a gestão daquele bem, que se torna responsabilidade absoluta e definitiva do administrador privado.
No caso da concessão, ocorre uma transferência temporária da gestão do Estado para o setor privado. A concessionária daquela companhia ou serviço pode explorá-lo, obter lucro e fazer os investimentos que julgar pertinentes. Porém, a empresa voltará ao controle do Estado ao fim do período estipulado em contrato. Neste momento, pode haver uma nova concessão, uma privatização ou mesmo a retomada do controle da empresa pelo ente público.
O que acontece com uma empresa quando ela é privatizada
Como vimos anteriormente, o resultado mais imediato de uma privatização é a mudança do comando da empresa. A responsabilização integral e o controle total sobre a prestação dos serviços daquela companhia passam a ser do setor privado, especificamente de quem comprou a estatal.
De acordo com a Lei nº 9.491, de 9 de setembro de 1997, que estabeleceu as diretrizes vigentes no Programa Nacional de Desestatização (PND), há várias formas para se privatizar uma empresa pública no Brasil.
A seguir, você conhecerá cada uma delas:
Alienação de participação societária
Ocorre quando o Estado vende parte das ações de uma empresa para o setor privado – essa venda pode ser total, majoritária ou minoritária. No último caso, a administração pública mantém o controle sobre a companhia. A negociação das ações pelo poder público é feita por meio de leilões.
Abertura de capital
Neste modelo, a empresa a ser privatizada tem seu capital aberto e as ações lançadas na Bolsa de Valores brasileira, a B3.
A partir daí, os papéis da companhia podem ser comprados por outros agentes. Entretanto, abrir o capital não assegura a privatização da empresa, pois o governo pode continuar como acionista majoritário. Para que a companhia seja efetivamente privatizada, é preciso que a maior parte de seus ativos seja adquirida pela iniciativa privada. Assim como na alienação de participação societária, neste formato também podem ser negociadas a totalidade ou apenas parte das ações.
Aumento de capital
Esta modalidade é utilizada quando a empresa já está listada na Bolsa e, com isso, pode emitir novas ações. Nesse caso, o governo renuncia a seu direito de preferência para compra de novos ativos e, gradativamente, a participação do Estado na companhia vai sendo diluída – até que o poder público não tenha mais qualquer controle sobre ela.
Alienação, arrendamento, locação, comodato ou cessão de bens e instalações
Este procedimento permite a privatização de empresas públicas por meio da venda para o setor privado de bens e instalações pertencentes ao Estado, como prédios e terrenos. As propriedades da companhia são vendidas ou alugadas para gerar novos recursos ao governo.
Dissolução de sociedades ou desativação parcial
Acontece quando o Estado abre mão de sua participação em uma estatal mista – aquela que tem tanto partes públicas quanto privadas. A partir da decisão do Estado de vender suas ações, a companhia se torna 100% privada.
Por que governos escolhem privatizar empresas
A decisão de um governante de privatizar uma empresa pública envolve vários fatores, que vão da racionalidade econômica a preferências político-ideológicas. Em geral, governos e políticos de viés mais liberal tendem a defender o enxugamento da máquina estatal, com o objetivo de alcançar maior eficiência na gestão e reduzir gastos. Essa corrente prega um menor intervencionismo do Estado no mercado e uma maior autonomia do setor privado.
As privatizações, em suma, representam o fim do monopólio estatal sobre determinados setores de atividade, o que pode ampliar a livre concorrência e dinamizar a economia. Em última análise, de acordo com uma visão estritamente liberal sobre as privatizações, a venda de ativos do Estado para a iniciativa privada tem potencial de beneficiar empresas e consumidores, que terão acesso a serviços de melhor qualidade, com mais agilidade e menos burocracia.
Quais são as vantagens e desvantagens da privatização
Pontos positivos
O aumento da produtividade e a maior eficiência das empresas privadas em relação ao setor público são exemplos elencados pelos defensores das privatizações para justificar a adoção do modelo. Segundo essa linha, as empresas privatizadas, em geral, são mais eficientes e não representam ônus aos cofres públicos. Com isso, o governo ficaria mais livre para destinar recursos a setores essenciais, que demandam apoio estatal, como saúde e educação.
A possibilidade de se livrar de empresas que dão prejuízo é mais um motivo que leva governos a optarem pela privatização. Vender um ativo deficitário e ineficiente – e abrir espaço no orçamento para quitar dívidas ou injetar novos recursos – é sempre um bom negócio para qualquer governo.
- Enxugamento do aparelho de Estado;
- Diminuição da burocracia;
- Melhoria da qualidade dos serviços prestados;
- Aumento da eficiência;
- Redução da folha salarial e de gastos de forma geral;
- Possibilidade de os governos organizarem seus recursos de forma mais racional, investindo em áreas prioritárias;
- Lucros maiores;
- Maior geração de riqueza.
Pontos negativos
Por outro lado, entre os críticos da venda de empresas estatais pelo governo, há o argumento de que o Estado simplesmente perde sua capacidade de planejamento e de investimento no longo prazo, pois passa a se mover unicamente por interesses financeiros.
De acordo com essa linha de raciocínio, uma tolerância maior do Estado com prejuízos no curto e médio prazo não seria necessariamente ruim. A venda indiscriminada de ativos públicos, por sua vez, seria resultante de uma visão mais imediatista do governo, relacionada à rentabilidade, e não à utilidade pública ou à função social daquela empresa.
Os críticos das privatizações ponderam ainda que nem sempre uma empresa privada tem mais capacidade de administrar recursos ou é mais transparente do que uma companhia pública. Ao se desfazer do patrimônio público, o município, o estado ou a União podem, eventualmente, acabar abrindo mão do controle sobre setores estratégicos, o que representaria perda de soberania e risco aos interesses nacionais.
Em linhas gerais, na opinião dos críticos das privatizações, as principais desvantagens desse modelo são:
- Desvalorização do patrimônio público;
- Perda da soberania do Estado em setores estratégicos;
- Concentração de lucros em empresas do setor privado, com possibilidade de formação de monopólios;
- Falta de planejamento de longo prazo;
- Perda da capacidade de investimento;
- Aumento do número de trabalhadores terceirizados e não formais;
- Maior precarização do trabalho;
- Tendência à diminuição da renda dos trabalhadores.
Quais empresas brasileiras já foram privatizadas
O processo de privatizações no Brasil ganhou força a partir do início da década de 1990, pouco depois da reabertura democrática do país. Naquele momento, houve uma profunda inflexão no pensamento econômico preponderante entre as lideranças políticas brasileiras, que levaram a cabo uma mudança de rota em relação ao que vinha sendo feito desde a era Getúlio Vargas. O papel do Estado na economia foi rediscutido, e o modelo mais intervencionista adotado até então foi substituído por uma abertura do mercado brasileiro ao capital estrangeiro.
Ainda nos anos 1980, o primeiro governo civil depois do fim do regime militar – o de José Sarney (1985-1990) – esboçou timidamente um programa de privatizações. No período, o então presidente teve avanço modesto nessa agenda. Foram vendidas apenas 18 empresas à iniciativa privada (avaliadas em cerca de US$ 500 milhões). Outras 18 estatais da União foram repassadas a governos estaduais, duas foram incorporadas por instituições financeiras e quatro foram fechadas. As empresas mais relevantes privatizadas no período foram a Riocel, Aracruz Celulose, Sibra, Caraíbas Metais e a Companhia Brasileira de Cobre (CBC).
Entre 1991 e 2001, o governo brasileiro transferiu ao setor privado mais de uma centena de empresas estatais, além de participações minoritárias em diversas companhias. Um levantamento feito em 2005 por pesquisadores da Universidade de São Paulo (USP), da Fundação Getúlio Vargas (FGV) e da Universidade Presbiteriana Mackenzie aponta que a venda de bens públicos no período gerou quase US$ 68 bilhões em receitas.
Veja quais foram as principais empresas brasileiras já privatizadas:
Usiminas (USIM5)
A privatização da Usiminas, em 1991, foi o pontapé inicial do Programa Nacional de Desestatização (PND). A compra foi feita pelo Grupo Gerdau.
CSN (CSNA3)
A privatização da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) aconteceu em 1993, no governo Itamar Franco. A estatal foi vendida para o Grupo Vicunha, do empresário Benjamin Steinbruch, após um imbróglio jurídico. O governo federal se desfez de 91% das ações que possuía na empresa. O valor do negócio girou em torno de US$ 1,2 bilhão.
Embraer (EMBR3)
Criada durante a ditadura militar, em 1969, a Embraer é um dos símbolos da indústria aeronáutica brasileira. A empresa foi vendida à iniciativa privada em 1994, no governo Itamar, por R$ 265 milhões. A companhia é uma das maiores fabricantes de jatos comerciais do mundo e também fabrica aviões executivos, agrícolas e militares, além de peças aeroespaciais.
Light (LIGT3)
Privatizada em 1996, a Light foi arrematada por um consórcio formado por três multinacionais: Eletricité de France, AES Corporation e Reliant Energy. Atualmente, é uma das três distribuidoras de energia elétrica do estado do Rio de Janeiro, com presença em mais de 30 municípios e atuação em uma região que abrange 10 milhões de pessoas.
Vale (VALE3)
A Companhia Vale do Rio Doce foi privatizada em 1997, durante o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. A empresa era, à época, a maior exportadora de minério de ferro do mundo. Liderado pela CSN e pela Previ (fundo de pensão dos funcionários do Banco do Brasil), o consórcio que venceu o leilão pagou US$ 3,3 bilhões.
Telebras (TELB4)
Um leilão realizado em 1998 na Bolsa de Valores do Rio de Janeiro sacramentou a venda da Telebras. O negócio alcançou US$ 22 bilhões por 20% das ações que o governo detinha, o que significou um ágio médio de 63,7% sobre os valores mínimos do certame.
A companhia foi dividida em 12 empresas: três de telefonia fixa (Telesp, Tele Centro Sul e Tele Norte Leste), oito de telefonia celular (Telesp Celular, Tele Sudeste Celular, Telemig Celular, Tele Celular Sul, Tele Nordeste Celular, Tele Centro Oeste Celular, Tele Leste Celular e Tele Norte Celular) e uma de telefonia de longa distância (Embratel).
Banespa
Em 2000, o Banco do Estado de São Paulo foi vendido por R$ 7 bilhões para o grupo espanhol Santander. A antiga sede, um dos cartões postais da cidade de São Paulo, se transformou no Farol Santander, espaço cultural e de lazer inaugurado em 2018.
Privatizações por governo federal
Governo Collor (1990-1992)
- Usiminas
- Celma
- Cosinor
Governo Itamar (1992-1994)
- Embraer
- Companhia Siderúrgica Nacional (CSN)
Governo FHC (1995-2002)
- Vale
- Telebras
- Embratel
- Banespa
- Banco Meridional
Governo Lula (2003-2010)*
- Rodovias federais (como a BR 101)
- Hidrelétrica Santo Antônio
- Hidrelétrica Jirau
*concessões
Governo Dilma (2011-2016)*
- Rodovias (como a Ponte Rio-Niterói e a BR 050)
- Aeroportos (como os de Guarulhos e Brasília)
*concessões
Governo Temer (2016-2018)*
- Eletroacre
- Ceron
*lançou um ousado pacote de privatizações de usinas, portos, aeroportos e rodovias, mas não conseguiu concluir a maioria dos projetos em sua administração.
Governo Bolsonaro (2019-2022)
- Eletrobras
- Companhia Docas do Espírito Santo (Codesa)
- BR Distribuidora
- Liquigás
Quais estatais ainda podem ser privatizadas
Entre as mais importantes empresas que ainda pertencem ao Estado brasileiro e podem ser privatizadas, destacam-se a Petrobras e os Correios. Os debates acerca da eventual venda das duas companhias ganharam tração a partir do impeachment da ex-presidente Dilma Rousseff (PT), em 2016, e da chegada ao poder de Michel Temer (MDB). Mas essa tarefa não é tão simples.
Correios
No caso da privatização dos Correios, uma das bandeiras de campanha de Jair Bolsonaro nas eleições de 2018, o projeto de lei que abre caminho para a desestatização está parado no Congresso desde 2021, após passar em regime de urgência na Câmara dos Deputados. A proposta está emperrada na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado.
O texto enfrenta forte resistência da oposição e não é consensual entre integrantes da própria base governista no Parlamento. Em fevereiro de 2022, o Ministério das Comunicações abriu consulta pública sobre o modelo que seria adotado para a venda da estatal. O plano é negociar 100% da empresa e fechar um contrato de concessão para repassar à iniciativa privada os serviços públicos executados pelos Correios.
A venda dos Correios ainda precisaria ser aprovada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), assim como aconteceu com a Eletrobras. A expectativa inicial do governo Bolsonaro era concluir esse processo no Congresso ainda em 2021, o que não ocorreu. Em agosto de 2022, Bolsonaro disse publicamente que a privatização dos Correios está “na reta” – segue nos planos do governo, apesar de engavetada no Legislativo.
Os Correios foram criados em 1969 e contam hoje com 90 mil trabalhadores. O plano original de privatização da estatal foi elaborado ainda durante o governo Temer, em 2017.
Petrobras (PETR3;PETR4)
Maior empresa do Brasil e um dos grandes símbolos nacionais, a Petrobras está intimamente ligada à identidade nacional e à história do país. Trata-se de uma companhia de capital aberto cujo acionista majoritário é o governo brasileiro – uma empresa estatal de economia mista.
Líder mundial no desenvolvimento de tecnologia para a exploração de petróleo em águas profundas, a Petrobras é uma espécie de “joia da coroa” das empresas estatais no Brasil. Os entusiastas da privatização dizem que a venda da companhia seria um marco histórico para o país. Os críticos consideram inaceitável a mera conjectura a respeito do tema, pois entendem que a União não pode abrir mão de um ativo tão estratégico e valioso.
Atualmente, no Congresso Nacional, não há apoio suficiente nem perspectiva de avanço nas discussões sobre a privatização da Petrobras. Em junho de 2022, o próprio Jair Bolsonaro reconheceu, em entrevista à TV Terra Viva, que a venda da companhia “dificilmente vai para frente”.
“A privatização da Petrobras é muito difícil. Conversei com o ministro de Minas e Energia, e ele tem essa intenção. Deu o pontapé inicial, mas dificilmente vai para frente”, disse Bolsonaro, que ainda estimou um período de pelo menos “quatro anos” até que o projeto tenha chances reais de se tornar realidade.
Leia também: Como funciona a política de preços da Petrobras?
O ministro da Economia, Paulo Guedes, é mais otimista. Ao participar do Fórum Econômico Mundial de 2022, em Davos (Suíça), ele vaticinou: “Com esse Congresso mais de centro-direita, vamos ampliar as reformas. Vamos privatizar a Petrobras, vamos fazer mais acordos comerciais. Vamos fazer bem mais do que nós temos feito até agora”.
Empresas listadas na Bolsa podem ser privatizadas? O que muda para o investidor?
Como vimos anteriormente, as empresas públicas que estão listadas na Bolsa de Valores têm, na prática, uma parte que já não é mais pública – o que significa que pessoas físicas ou jurídicas podem comprar ações dessas companhias, tornando-se acionistas.
Nas situações em que o governo segue com o controle de uma empresa, mas oferece ações dela na Bolsa de Valores, ocorre o que chamamos de capitalização. Procura-se captar recursos de eventuais interessados em investir na companhia e, em troca, esses investidores receberão dividendos – parte do lucro gerado pela empresa – e outros benefícios.
Privatização da Eletrobras
A privatização da Eletrobras, a mais importante realizada no governo Bolsonaro até aqui, foi feita exatamente por meio de uma capitalização. A União ofereceu ações da estatal na Bolsa, deixando de ser acionista controladora.
O aumento do capital social da empresa foi feito por meio da oferta pública de ações. Com uma ação preferencial especial, a “golden share”, o governo mantém poder de veto nas deliberações sobre o estatuto social da companhia.
De acordo com o governo, a Eletrobras se tornou uma empresa sem controlador definido porque o poder de voto de cada acionista é limitado a 10%, independentemente de sua participação na companhia. A Eletronuclear (responsável pelas usinas de Angra) e a Itaipu Binacional não foram privatizadas, e uma nova estatal (ENBPar) foi criada para fazer essa administração.
A privatização da Eletrobras movimentou R$ 33,7 bilhões. Nos próximos 30 anos, segundo o governo, serão mais R$ 30 bilhões. Segundo o CEO da empresa, Wilson Ferreira Júnior, a privatização fará a companhia triplicar sua capacidade de investimento, para R$ 15 bilhões ao ano. O objetivo é transformar a Eletrobras na maior empresa global de eletricidade renovável.
