Relator da LDO cede e desenha alternativa que limita bloqueios no Orçamento a R$ 23 bilhões em 2024

Apesar de ter rejeitado emenda patrocinada pelo governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) que buscava assegurar um teto de R$ 23 bilhões para os bloqueios no Orçamento de 2024, o relator do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) de 2024 no Congresso Nacional, deputado Danilo Forte (União Brasil-CE), incluiu em seu parecer à matéria dispositivo com efeito similar, que reduz o montante máximo a ser contingenciado no próximo exercício.

Caso o instrumento seja aprovado pelo Poder Legislativo e tal entendimento prevaleça na execução orçamentária do ano que vem, o governo pode se ver livre de realizar um contingenciamento máximo na casa de R$ 56,5 bilhões, conforme cálculos da Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira (CONOF) da Câmara dos Deputados.

Nesta hipótese, o valor máximo passível de bloqueios em 2024 seria R$ 33 bilhões menor − o que poderia gerar um alívio para o governo em um ano eleitoral e reduzir a pressão por mudanças precoces na meta fiscal. O assunto era alvo de queda de braço interna no governo, alimentada por manifestações de indisposição de Lula em bloquear despesas.

Pela regra em vigor, contingenciamentos seriam imperativos caso fosse verificado, ao longo do ano que vem, um nível de frustração de receitas que distanciasse a execução orçamentária da meta fiscal estabelecida na LDO − atualmente correspondente a déficit zero, com banda de tolerância de 0,25 ponto percentual, que permitiria no máximo um desequilíbrio das contas públicas de 0,25% do Produto Interno Bruto (PIB). O tamanho dos bloqueios varia de acordo com o tamanho do descompasso.

O relator do PLDO incluiu em seu parecer um dispositivo que lista despesas discricionárias não sujeitas a contingenciamento e outro parágrafo com tese similar à defendida pelo ministro da Fazenda, Fernando Haddad (PT), que entende que a exigência de bloqueios orçamentários deve respeitar a regra que define o comportamento das despesas no novo marco fiscal, que prevê um crescimento real mínimo de 0,6% independentemente do comportamento do resultado primário ao longo do tempo.

Pelo entendimento do governo, tal regra prevaleceria sobre outro trecho do arcabouço fiscal que prevê a necessidade de contingenciamentos, quando necessário, até um limite que garanta o funcionamento da máquina pública − o que é definido pela própria lei complementar como 75% das despesas discricionárias previstas.

O líder do governo no Congresso Nacional, senador Randolfe Rodrigues (sem partido-AP), admite a possibilidade de os pontos suscitarem uma análise por parte do Tribunal de Contas da União (TCU) para dirimir dúvidas sobre o ordenamento recém-aprovado.

O relator da matéria chegou a dizer que a emenda assinada por Randolfe “trazia uma fragilidade do ponto de vista jurídico”, mas incluiu em seu parecer determinação para que o contingenciamento não supere o volume necessário para assegurar a execução de despesas a um montante equivalente ao piso de 0,6% de crescimento dos gastos acima da inflação.

Se, por um lado, a tese defendida por Haddad estava escorada no próprio arcabouço fiscal, a partir da hierarquização de duas regras presentes na lei complementar, a ideia inserida pelo relator lança mão de exceção prevista na própria Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O texto referenciado estabelece que algumas despesas não serão objetos de limitação de empenho e movimentação financeira − dentre as quais, as obrigações constitucionais e legais do ente (como previdência, pessoal, etc.), as relativas ao serviço da dívida, ao fundo de desenvolvimento científico e tecnológico (FNDCT) e as ressalvadas pela LDO. E foi justamente a última opção a utilizada pelo deputado, blindando boa parte da peça de cortes.

O artigo 71 do substitutivo faz referência a trecho da LRF, que determina a necessidade de o governo contingenciar despesas orçamentárias caso verifique, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais em até 30 dias.

O texto do PLDO estabelece que o Poder Executivo apure o montante necessário e informe a cada órgão orçamentário dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, até o 22º dia após o encerramento do bimestre.

O montante da limitação de empenho será estabelecido de forma proporcional à participação de cada órgão no conjunto das dotações orçamentárias iniciais classificadas como despesas primárias discricionárias, excluídas as atividades dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público da União e Defensoria Pública da União previstas na Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2024 e despesas excluídas de bloqueios.

O texto diz, ainda, que o contingenciamento deve observar a aplicação mínima em ações e serviços públicos de saúde e em manutenção e desenvolvimento do ensino. E lista uma série de despesas que não estarão sujeitas aos possíveis bloqueios, como aquelas relativas às fontes vinculadas ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) e as indicadas como não sujeitas ao limite de despesas previsto no novo marco fiscal.

Também entram na lista as despesas necessárias para a execução de montante correspondente às dotações orçamentárias, inclusive os créditos suplementares e especiais, referido na Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2023. Fica estabelecida regra de correção análoga à aplicada para definição do limite de despesas do arcabouço fiscal, com inflação e preservação do adicional de 0,6%.

Especialistas em contas públicas entendem, contudo, que a limitação do contingenciamento não afasta o governo da meta de resultado primário − e das consequências do descumprimento da banda mínima prevista no marco fiscal, como o acionamento de gatilhos e a redução do fator de ajuste das despesas no ano seguinte de 70% para 50% da variação das receitas (desde que dentro da faixa que vai de 0,6% a 2,5% acima da inflação).

A expectativa é que o PLDO seja votado na Comissão Mista de Orçamento (CMO) do Congresso Nacional na próxima terça-feira (12), abrindo espaço para a discussão sobre o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2024. O texto também precisa passar pelo plenário.