Reforma tributária: os principais pontos do que está em discussão no Congresso

Travada por mais de 30 anos, a reforma tributária foi finalmente aprovada na madrugada do dia 7 de julho, em votação em dois turnos na Câmara dos Deputados.

A proposta simplifica o sistema tributário brasileiro, unificando cinco impostos em um Imposto sobre Valor Agregado (IVA) que será dividido em dois: a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), destinada à União, e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), para os estados e municípios. Diferentemente do que acontece hoje em alguns setores, a CBS e o IBS não se acumularão ao longo do processo produtivo, sendo cobrados por fora e somente sobre o valor agregado em cada etapa da cadeia.

Outras mudanças importantes trazidas pelo substitutivo aprovado são a alteração da cobrança do imposto para o destino onde o produto ou serviço é usufruído, a previsão de implementação de um modelo de “cashback”, com a devolução de parte do imposto pago por camadas de menor renda da população, além da previsão de mudança nas regras do IPVA e do ITCMD, ambos cobrados pelos estados.

Em linhas gerais, a simplificação proposta pelo do texto – que segue agora para análise do Senado Federal – visa acabar com a guerra fiscal entre os estados e reduzir a burocracia e contenciosos do sistema tributário brasileiro. Por sua relevância e transformações previstas, alguns especialistas chegam a comparar o projeto em discussão ao Plano Real.

Principais pontos em discussão

Além de buscar um modelo mais simples e progressivo, a reforma tributária em discussão no parlamento visa acabar com a guerra fiscal entre os estados e dar mais transparência sobre os valores pagos em impostos pelos contribuintes. Veja alguns detalhes a seguir:

Unificação de Impostos

O texto prevê a criação de um Imposto sobre o Valor Agregado (IVA) em caráter dual, a partir da unificação de três tributos federais, um estadual e um municipal.

Na esfera federal, seriam unificados o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), a contribuição para o PIS/Pasep (Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público) e a Cofins (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social). Esses três tributos deixariam de existir isoladamente para formar a CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços), arrecadada pela União.

Já no âmbito subnacional, teríamos a unificação do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços), gerido pelos estados, e do ISS (Imposto sobre Serviços), arrecadado pelos municípios, originando o IBS (Imposto sobre Bens e Serviços).

O modelo prevê a não cumulatividade plena para a CBS e o IBS, ou seja, sem a incidência “em cascata”. Em outras palavras, um mesmo tributo não seria mais acumulado ao longo da cadeia produtiva e cobrado sucessivas vezes, como ocorre hoje em alguns setores da economia. Pelo desenho da reforma, a cobrança ocorreria “por fora” e apenas sobre o valor adicionado, com geração de créditos ao longo de cada etapa da produção, e efetivamente pago pelo consumidor final.

Com a unificação dos tributos e simplificação do regime, a redução de custos operacionais para as empresas é uma das vantagens apontadas por Gilson Ribeiro, advogado tributarista da Sebastião Duarte Advogados.

“Aqui no escritório, não é raro atendermos empresas com mais de 50 pessoas cuidando de controles fiscais, para darem conta da complexidade de nosso sistema tributário e da quantidade de obrigações acessórias que o Fisco exige. Tudo isso é custo para o negócio, que poderia ser bem menor se tivéssemos um sistema mais simples”, avalia o advogado.

O contencioso tributário brasileiro, que corresponde ao montante envolvido em processos tributários judiciais e administrativos, soma R$ 5,44 trilhões – o equivalente a cerca de 75% do Produto Interno Bruto (PIB). O dado é de pesquisa encomendada pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e divulgada pelo Instituto Insper em agosto de 2022.

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Alteração do local de cobrança tributária

Atualmente, os tributos relacionados a bens e serviços incidem no local que deu origem à obrigação tributária. No entanto, com a implementação do IBS, a arrecadação ocorrerá no local de destino do consumo, o que pode vir a prejudicar a arrecadação de estados produtores e menos populosos. Prevendo isso, a reforma também trouxe mecanismos para garantir a receita dos entes durante a transição para o novo modelo, como o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional e especialmente o Fundo para Compensação de Benefícios Fiscais (os quais veremos mais adiante).

Criação de um Conselho Federativo

A gestão do IBS ficará a cargo de um Conselho Federativo, com independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira.

O texto da PEC prevê que os 26 estados e o Distrito Federal terão um representante cada, enquanto os municípios e o próprio DF serão representados por outros 27 membros ‒ 14 eleitos com base nos votos igualitários desses entes e 13 com base nos votos ponderados pelas respectivas populações.

Em relação às deliberações do órgão, serão aprovadas as matérias que obtiverem, cumulativamente, a maioria absoluta dos votos dos representantes de cada unidade da federação e de representantes que correspondam a mais de 60% da população do País. Além disso, será preciso o aval da maioria absoluta dos representantes do segundo grupo, formado pelo DF e pelos municípios.

São competências do conselho previstas na proposta:

1) editar normas infralegais sobre temas relacionados ao imposto, de observância obrigatória por todos os entes;

2) uniformizar a interpretação e a aplicação da legislação do imposto, que serão vinculantes;

3) arrecadar o imposto, efetuar as compensações e distribuir o produto da arrecadação entre estados, Distrito Federal e municípios;

4) dirimir as questões suscitadas no âmbito do contencioso administrativo tributário entre o sujeito passivo e a administração tributária.

Alíquotas 

Outro ponto que tem gerado bastante discussão em relação à proposta é a previsão de somente três alíquotas para produtos e serviços:

• uma padrão, com a cobrança integral do imposto;
• outra alíquota correspondente a 40% da padrão, para setores como saúde, transportes, educação, produtos e insumos agropecuários e cultura.
• uma alíquota zero, aplicada em casos específicos, como produtos da cesta básica a serem definidos posteriormente por lei complementar.

Ainda não existe indicação sobre qual seria o patamar de cobrança no início do funcionamento pleno do novo sistema. A princípio, a definição da alíquota será feita em projeto de lei complementar sobre o assunto, e será verificada ao longo do período de testes de calibragem do novo imposto.

Isenções

O substitutivo prevê a possibilidade de isenção do IBS e da CBS sobre alguns itens:

• medicamentos específicos, como alguns utilizados para tratamento contra o câncer;

• dispositivos médicos e de acessibilidade para pessoas com deficiência;

• itens de cuidados básicos à saúde menstrual;

• produtos hortículas, frutas e ovos;

• serviços de educação superior no âmbito do Prouni (Programa Universidade para Todos);

• produtor rural com receita anual de até R$ 3,6 milhões (valor que será atualizado anualmente pelo IPCA);

• atividades de reabilitação urbana de zonas históricas e de áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística.

• serviços beneficiados pelo Perse (Programa Emergencial de Retomada do Setor de Serviços).

Criação de um Imposto Seletivo

O projeto em discussão na Câmara Federal também prevê a criação do IS (Imposto Seletivo), que incidirá sobre a produção, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, como cigarros e bebidas alcoólicas, por exemplo.

Esse imposto substituiria o IPI e parte de sua arrecadação poderia ser destinada à manutenção da Zona Franca de Manaus. Se aprovado, o IS poderá ser cobrado já no período de transição da reforma.

O rol de itens sujeitos ao IS será definido por lei complementar posterior, mas o texto proíbe a cobrança sobre exportações ou bens e serviços que tenham alíquotas reduzidas.

Cashback

A proposta também prevê a devolução de parte do IBS e da CBS sobre o consumo de pessoas físicas, o que alcançaria prioritariamente a população de menor renda.

O “cashback do povo” – como tem sido chamado por integrantes do governo – visa corrigir a ineficiência de desonerações quando são concedidas a determinados produtos, e não a pessoas. Afinal, para fins de justiça tributária, não é o item em si que faz diferença, mas sim a capacidade financeira de quem o compra. Em outras palavras, o objetivo do mecanismo é fazer com que os pobres paguem menos impostos do que os ricos. Para que isso aconteça, é na hora do consumo que deve haver a desoneração.

Ainda precisam ser definidos os detalhes do cashback, como limites e forma de devolução, beneficiários, se ocorrerá de forma geral ou terá vínculo com algum consumo específico, por exemplo. Mas já há uma avaliação na equipe econômica de que o espaço para o benefício será menor caso a versão final da reforma tributária mantenha a desoneração de itens da cesta básica para a população em geral.

Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND)

Segundo o texto da PEC, a criação desse fundo tem o objetivo de reduzir desigualdades regionais e sociais. Os aportes financeiros (atualizados pelo IPCA) serão feitos exclusivamente pela União, obedecendo o seguinte cronograma:

• R$ 8 bilhões em 2029;
• R$ 16 bilhões em 2030;
• R$ 24 bilhões em 2031;
• R$ 32 bilhões em 2032;
• R$ 40 bilhões em 2033

A princípio, esses recursos seriam aplicados em infraestrutura (projetos e obras), incentivo de atividades com alto potencial de geração de emprego e renda e ações voltadas à ciência e inovações tecnológicas. O substitutivo aprovado em 7 de julho não trouxe detalhes sobre as regras de distribuição dos recursos. A expectativa é que o Senado (casa da federação) se debruce sobre esses pontos no segundo semestre.

Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais

Esse fundo também terá recursos da União, e servirá para compensar eventuais perdas entre entes federativos com a mudança de regime, bem como para garantir benefícios fiscais já concedidos até 2032.

A previsão é de que os aportes da União ocorram de 2025 a 2032 (também atualizados pelo IPCA) nos seguintes valores:

• R$ 8 bilhões em 2025;
• R$ 16 bilhões em 2026;
• R$ 24 bilhões em 2027;
• R$ 32 bilhões em 2028;
• R$ 32 bilhões em 2029;
• R$ 24 bilhões em 2030;
• R$ 16 bilhões em 2031;
• R$ 8 bilhões em 2032.

Uma lei complementar posterior estabelecerá os critérios e limites para apuração do nível de benefícios e de sua redução, bem como os procedimentos que a União deverá adotar para analisar os requisitos do requerente à devida compensação.

Vale destacar, ainda, que o substitutivo aprovado pelos deputados contém dispositivo que diz que a União deverá complementar os recursos previstos nos repasses anuais pelo fundo em caso de insuficiência – o que indica que os valores poderiam ser maiores do que os estabelecidos pelo texto. Integrantes do Ministério da Fazenda, por sua vez, argumentam que o montante anual disposto será suficiente para garantir o cumprimento da obrigação.

Desoneração total da cesta básica

Uma das principais mudanças do texto original da PEC foi a criação da “cesta básica nacional”, com desoneração total dos tributos sobre os produtos que a compõem. A definição desses produtos ficará sob responsabilidade de lei complementar posterior.

Período de transição 

A transição dos tributos antigos para o IBS e CBS começará ao mesmo tempo, em 2026, e levará oito anos, na perspectiva do contribuinte. Pela regra, no primeiro ano, as alíquotas teste serão de 0,9% no caso do tributo federal e de 0,1% no imposto subnacional.

Inicialmente, os valores arrecadados com o IBS não obedecerão as vinculações e destinações previstas na Constituição Federal e serão utilizados para custear o Conselho Federativo, órgão responsável por administrar o tributo dos estados e municípios, além de compor o fundo para compensar perdas com o fim de benefícios do ICMS.

A partir de 2027, ficam reduzidas a zero as alíquotas do imposto sobre produtos industrializados, exceto aqueles que também tenham industrialização na Zona Franca de Manaus em 31 de maio de 2023 (de modo a garantir vantagem competitiva à região). Neste ano, portanto, a CBS substituiria totalmente os impostos indiretos federais.

Já o IBS permaneceria com alíquota-teste até 2028, com a transição gradual iniciando nos quatro anos seguintes. De 2029 a 2032, as alíquotas do ICMS e do ISS seriam reduzidas em 1/10 ao ano. Os benefícios fiscais sobre tais tributos, convalidados por lei complementar em vigor, seriam reduzidos na mesma proporção anual. Por fim, a partir de 2033, haveria a substituição dos tributos indiretos de estados e municípios pelo novo imposto.

Mas a transição dos sistemas tem duração total de 50 anos, para garantir uma migração mais suave em razão da mudança na arrecadação dos entes provocada pela tributação no destino da mercadoria ou serviço e de alíquotas diferenciadas.

De 2029 a 2078, o produto da arrecadação de estados, do Distrito Federal e dos municípios com o IVA subnacional terá regras específicas de distribuição. Essa transição terá duas fases e duas formas de redistribuição.

Na primeira delas, de 2029 a 2034, 90% da arrecadação do IBS em todo o país, com base na alíquota de referência, serão retidos depois de descontados os créditos não compensados no período de apuração. As empresas têm direito a esse crédito como ocorre hoje com o ICMS para cada elo da cadeia pagar somente sobre seu valor agregado.

Na segunda fase, de 2035 a 2078, o montante retido em 2034 correspondente ao percentual de 90% será reduzido anualmente à razão de 1/45 avos por ano até se eliminar a retenção no último ano desse período.

A lei complementar de criação do tributo definirá os detalhes para dividir entre estados, Distrito Federal e municípios, a cada período de incidência do tributo, os recursos retidos em ambas as fases.

Esse rateio será proporcional à média de cada ente federativo de arrecadação com ICMS e ISS de 2024 a 2028, considerando-se as parcelas recebidas por transferências entre os entes.

Já a parcela não retida (10% de 2029 a 2033 e valores crescentes até 2078) será distribuída aos entes federativos após o desconto da parte para equalização de acordo com os critérios da lei complementar, somando-se a isso o arrecadado com a alíquota adicional fixada por ente à alíquota de referência.

Durante toda essa transição, estados e municípios não poderão fixar alíquotas próprias do IBS inferiores às necessárias para garantir as retenções determinadas.

A equalização prevista no substitutivo pretende reduzir a queda na arrecadação para os entes mais prejudicados com a reforma.

O dinheiro para isso virá de 3% do montante que não foi retido nas duas fases citadas. Assim, no período de 2029 a 2033, dos 10% não retidos, 3 pontos percentuais irão para essa equalização. De 2034 até 2078, a parcela para essa equalização aumenta, porque a retenção diminui 1/45 avos ao ano.

O que for retido dessa forma será distribuído entre os entes com maior queda de arrecadação, considerando-se a média de ICMS e ISS de 2024 a 2028 em relação ao IBS recolhido com base na alíquota de referência. Entretanto, essa média será limitada a três vezes a média nacional por habitante da respectiva esfera da federação (estadual ou municipal).

A lei complementar estabelecerá critérios para diminuir gradativamente essa retenção a partir de 2079 e até 2098.

Pelo texto, o IBS terá legislação única, aplicável em todo o território nacional. No entanto, cada ente federativo poderá fixar sua própria alíquota por lei específica. Definida a alíquota, ela valerá para todas as operações com bens e serviços, com exceção dos regimes diferenciados ou categorias que tenham alíquotas reduzidas definidas pela própria PEC.

Simples Nacional, Zona Franca de Manaus e Áreas de Livre Comércio

As regras do Simples Nacional e da Zona Franca de Manaus (ZFM) serão mantidas, o que, segundo o relator da PEC, preserva 90% das empresas do setor de serviços.

Além disso, o substitutivo trata também da manutenção das vantagens competitivas e o tratamento tributário favorecido às Áreas de Livre Comércio instituídas até 31 de maio de 2023, e prevê dois possíveis benefícios:

1) Alterações nas alíquotas ou nas regras de creditamento dos tributos, não se aplicando dispositivo que determina uma mesma alíquota fixada pelo ente federativo para todas as operações com bens ou serviços (ressalvadas as hipóteses previstas na própria proposta de emenda à Constituição). Também não se aplica regra que impede a concessão de incentivos e benefícios financeiros ou fiscais ou de regimes específicos, diferenciados ou favorecidos de tributação.

2) Ampliação da incidência do Imposto Seletivo para alcançar a produção, comercialização ou importação de bens que também sejam produzidos na Zona Franca de Manaus ou Área de Livre Comércio, garantido tratamento favorecido às operações originadas na região.

Tributação nos estados

O plenário da Câmara dos Deputados também aprovou um dispositivo incluído de última hora, por meio de emenda aglutinativa (ou seja, um conjunto de mudanças propostas no texto principal acatadas pelo relator), que autoriza os estados e o Distrito Federal a instituir uma contribuição sobre produtos primários e semielaborados produzidos em seus territórios.

O instrumento seria utilizado para financiar fundos estaduais destinados a investimentos em obras de infraestrutura e habitação. Pela regra, ele ficaria em vigor até 31 de dezembro de 2043 e poderia ser aplicado apenas no caso de benefícios sobre o ICMS já previstos nas respectivas legislações estaduais em 30 de abril de 2023.

Na visão de especialistas, o trecho (correspondente ao artigo 20 do substitutivo aprovado) permite que governos estaduais tributem petróleo, minério de ferro, gás, energia e produtos agrícolas destinados à exportação, por exemplo.

O novo tributo encontra precedentes em contribuições já cobradas por estados, como os casos do Fethab (Fundo de Transporte e Habitação) em Mato Grosso e do Fundeinfra (Fundo Estadual de Infraestrutura), de Goiás. Há, no entanto, uma série de ações judiciais, inclusive em tramitação no Supremo Tribunal Federal (STF), questionando a competência de entes subnacionais para esse tipo de cobrança.

Regimes tributários específicos 

Para as categorias a seguir, a PEC prevê regras diferenciadas de tributação:

• Combustíveis e lubrificantes: cobrança em uma só etapa da cadeia produtiva, com uniformidade de alíquotas e possibilidade de concessão de crédito para quem paga o imposto.
• Serviços financeiros, seguros, cooperativas, operações com imóveis, planos de assistência à saúde e apostas: nesse caso, serão aplicadas alíquotas específicas e haverá diferenciação nas regras de creditamento e na base de cálculo. Além disso, a tributação será baseada na receita e não no valor adicionado na cadeia.
• Operações com bens móveis: pela PEC, lei complementar pode flexibilizar as diretrizes padrão do imposto, prevendo hipóteses de regime cumulativo e de redução de alíquota e base de cálculo. Isso ocorreria em operações como incorporação imobiliária, parcelamento do solo e alienação, locação e arrendamento de imóvel.
• Planos de assistência à saúde e apostas: autorizada lei complementar para prever hipóteses de cobrança cumulativa baseada na receita ou no faturamento e alteração na base de cálculo.
• Compras governamentais: não incidência de IBS e CBS, admitida a manutenção dos créditos tributários de operações anteriores. O dispositivo legal também prevê o repasse integral da arrecadação dos dois tributos ao ente contratante (União, estado ou município) mediante redução a zero das alíquotas dos demais entes e aumento em idêntico montante da alíquota do ente contratante.
• Sociedades cooperativas: não incidência do imposto sobre operações realizadas entre a cooperativa e seus cooperados, e transferência dos créditos do imposto entre os cooperados e a cooperativa.

Mudanças no IPVA, IPTU e ITCMD previstas na Reforma Tributária

Em relação ao IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores), a PEC prevê cobrança sobre veículos aquáticos e aéreos, e a possibilidade de o tributo ser progressivo de acordo com a função, o valor, a utilização e o impacto ambiental.

Não terão incidência de IPVA:

1) aeronaves agrícolas e de operador certificado para prestar serviços aéreos a terceiros;

2) embarcações de pessoa jurídica que detenha outorga para prestar serviços de transporte aquaviário ou de pessoa física ou jurídica que pratique pesca industrial, artesanal, científica ou de subsistência;

3) plataformas suscetíveis de se locomoverem na água por meios próprios; e

4) tratores e máquinas agrícolas.

Quanto ao ITCMD (Imposto de Transmissão Causa Mortis e Doação), uma das novidades é a cobrança progressiva em razão do valor dos bens. Atualmente, as alíquotas do imposto são fixas e determinadas por cada estado. Outro aspecto é a cobrança sobre bens herdados do exterior, o que não ocorre hoje por não haver lei complementar específica que discipline o tema. Com a PEC, a competência do imposto foi transferida para o Estado onde tiver domicílio o de cujus.

Por fim, a PEC prevê que os municípios possam atualizar a base de cálculo do IPTU (Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana) por meio de decreto a partir de critérios gerais previstos em lei municipal, sem necessidade de deliberação pela Câmara de Vereadores. Sobre esse ponto, Ribeiro alerta para a importância de a autonomia do poder municipal ser fiscalizada pela sociedade civil, a fim de “evitar eventuais abusos que possam ocorrer por meio de cobranças robustas do imposto”.

Contribuição para iluminação pública

Em outro aceno aos prefeitos, o texto também trouxe dispositivo que autoriza os municípios e o Distrito Federal a instituir contribuição para o custeio, expansão e melhoria do serviço de iluminação pública.

Segunda etapa da reforma tributária

O texto da primeira parte da reforma tributária também avançou sobre matérias que vão além dos chamados impostos indiretos, determinando que a segunda etapa do processo, que tratará dos impostos sobre a renda, seja encaminhada ao Congresso Nacional em até 180 dias da promulgação da Emenda Constitucional.

Além disso, definiu que o aumento de arrecadação obtido com ela seja utilizado para reduzir a tributação incidente sobre a folha de pagamentos e sobre o consumo de bens e serviços.

Em entrevista recente, o ministro da Fazenda, Fernando Haddad (PT), disse, no entanto, que o texto será encaminhado ao parlamento antes da conclusão da tramitação da PEC 45/2019. A ideia da equipe econômica é que esta etapa da reforma tributária seja discutida pelos congressistas simultaneamente ao Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2024, que precisa ser enviado pelo Poder Executivo em agosto.

(com Agência Câmara de Notícias)