Orçamento 2024: saída dada por relator não elimina controvérsia sobre contingenciamento, diz XP

A alternativa costurada pelo relator do Projeto Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) de 2024, o deputado Danilo Forte (União Brasil-CE), para limitar o montante máximo de despesas passíveis de bloqueio pelo governo no ano que vem traz uma inovação para a gestão das contas públicas e pode abrir precedente para o futuro.

É o que avaliam economistas da XP Investimentos. Em relatório distribuído a clientes, os especialistas sustentam que o parlamentar não seguiu a mesma linha da tese defendida pelo ministro da Fazenda, Fernando Haddad (PT), para assegurar um limite de R$ 23 bilhões para contingenciamentos em 2024. Eles salientam que o caminho escolhido foi a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e difere sensivelmente da prática normalmente adotada para a execução orçamentária.

O resultado, contudo, seria similar ao desejado por Haddad, afastando o governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) do risco de ficar sujeito a um teto de contingenciamento de R$ 56,5 bilhões, segundo cálculos da Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira (CONOF) da Câmara dos Deputados. O que é fundamental para a esfriar o debate sobre alteração da meta fiscal do ano que vem.

A tese defendida pelo Ministério da Fazenda sobrepunha a regra de ajuste das despesas públicas à que tratava das hipóteses de contingenciamento − ambas presentes no novo marco fiscal. A primeira determina que as despesas cresçam anualmente em um intervalo de 0,6% a 2,5% acima da inflação, em patamar calculado à razão de 70% da evolução das receitas no exercício anterior (considerando o piso e o teto estabelecidos).

A segunda indica que, caso, durante a execução orçamentária, o governo constate frustração de receitas e consequente distanciamento entre o resultado primário realizado e a meta estabelecida (que para 2024 é de déficit zero, com tolerância até um desequilíbrio de 0,25% do PIB), será necessária a realização de bloqueios orçamentários. Pelo texto, os contingenciamentos poderiam ocorrer até um limite que garanta o funcionamento da máquina pública − o que é indicado em 75% das despesas discricionárias previstas.

Pelo entendimento da equipe econômica, que ensejou uma emenda protocolada pelo líder do governo no Congresso Nacional, o senador Randolfe Rodrigues (sem partido-AP), a primeira regra se sobrepunha à segunda. Ou seja, na prática os contingenciamentos não poderiam fazer com que as despesas públicas executadas ficassem abaixo do patamar mínimo de 0,6% acima do ano anterior, descontada a inflação.

O relator da matéria rechaçou a ideia, mas construiu um desenho com efeitos similares. Para isso, ele utilizou de parâmetros da Lei de Responsabilidade Fiscal − que, assim como o arcabouço fiscal, é uma lei complementar, o que afasta o problema gerado pela inobservância à hierarquia de normas.

A LRF, em seu artigo 9º, determina que, se verificado ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos 30 subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira.

O texto, contudo, prevê algumas categorias de despesas discricionárias que podem ser excepcionalizadas da regra dos bloqueios. Na lista estão despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente − inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, as relativas à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico custeadas por fundo criado para tal finalidade − e aquelas ressalvadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Foi justamente este último trecho utilizado pelo relator para blindar o Orçamento de 2024 de eventuais cortes mais expressivos independentemente da manutenção ou mudança da meta fiscal. No parecer, o parlamentar exclui da limitação orçamentária e financeira as despesas: 1) relativas às fontes vinculadas ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT); 2) não sujeitas ao teto estabelecido pelo novo arcabouço fiscal; e 3) necessárias para a execução de montante correspondente às despesas previstas na peça orçamentária de 2023, corrigida pelo mínimo de 0,6% descontada a inflação.

Para os especialistas da XP Investimentos, a nova interpretação, embora juridicamente mais sólida do que a inicialmente defendida pelo governo, não elimina o risco de controvérsia sobre o contingenciamento.

“As ressalvas à limitação de empenho e movimentação financeira constam de Anexo próprio da LDO e incluem programas e ações específicos. A ressalva proposta pelo relator é novidade, pois abarca parcela não especificada do orçamento, passando ao largo da prática adotada desde a vigência da LRF”, dizem.

“Levando ao limite a interpretação, seria possível blindar todo o orçamento de eventual contingenciamento de despesas, tornando inócuo esse mecanismo de ajuste de curto prazo”, avaliam.

Eles ressalta, contudo, que, ao contrário da tese defendida por Haddad, o encaminhamento dado pelo relator se restringe ao Orçamento de 2024 − embora seja possível (e até esperado) ser utilizado como precedente nas peças dos anos subsequentes. Sempre que se optar aplicar tal entendimento, portanto, o governo e o parlamento precisarão incluir o dispositivo na LDO e aprovar o texto.

“A ressalva ao contingenciamento que preserva o valor mínimo de crescimento do arcabouço fiscal, por ser extensão de aplicação a LRF complementada pela LDO, precisa ser renovada todo ano para que continue tendo validade. Isso significa que, no futuro, a restrição pode ser retirada da LDO e o contingenciamento voltaria a observar a limitação de 25% das despesas discricionárias”, observam.

“Contudo, diante dos últimos sinais emitidos pelo governo e pelo Congresso (aprovação de novas despesas fora do limite, como adicional para piso de saúde e do programa do ensino médio), não parece haver disposição para reverter a tendência expansionista da política fiscal”, concluem.