CCJ do Senado aprova texto-base da reforma tributária por 20 votos a 6

A Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado Federal aprovou, nesta terça-feira (7), por 20 votos a 6, o parecer do senador Eduardo Braga (MDB-AM) à Proposta de Emenda à Constituição que trata da reforma tributária dos impostos sobre o consumo (PEC 45/2019).

Em seguida, o colegiado votou cinco emendas e destaques ao texto principal votado — nenhuma foi aprovada. Superada essa etapa, a matéria seguiu para análise do plenário da casa legislativa, onde é necessário apoio de 3/5 (ou seja, 49 dos 81 senadores) em dois turnos de votação. A expectativa é que as votações ocorram ainda nesta semana.

O texto tem mudanças em relação à versão encaminhada pela Câmara dos Deputados, e caso seja aprovado em plenário, precisará ser novamente apreciado na casa iniciadora. Por se tratar de PEC, é necessário que as duas casas legislativas aprovem a mesma versão no mérito para que a proposição vá à promulgação pelo Congresso Nacional.

O governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) espera que o parlamento conclua a análise da PEC ainda em 2023, pondo fim a uma discussão que já dura quase quatro décadas. Defensores da medida argumentam que ela trará simplicidade ao sistema tributário, corrigirá distorções e reduzirá o nível de contenciosos jurídicos e administrativos provocados pela complexidade do atual modelo.

Eles esperam, como consequência, um ganho de eficiência da economia e uma elevação expressiva no Produto Interno Bruto (PIB) potencial do país. Um dos especialistas no assunto, o atual secretário extraordinário de reforma tributária do Ministério da Fazenda, Bernard Appy, idealizador da versão original da PEC 45/2019, diz que a implementação das mudanças deve gerar um crescimento adicional para o país de 12% ou mais em 15 anos.

Durante a tramitação no Senado Federal, foram apresentadas 777 emendas. Braga acatou 247 delas total ou parcialmente, em movimento que contribuiu na costura do apoio necessário à matéria. Em relação à versão aprovada pela Câmara dos Deputados, o senador aumentou de R$ 40 bilhões para R$ 60 bilhões os repasses da União ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), destinado ao enfrentamento a desigualdades regionais e sociais; reduziu competências do comitê gestor do futuro imposto estadual e municipal, entre outras mudanças.

Braga também incluiu dispositivo que impõe uma “trava” para a carga tributária em relação ao Produto Interno Bruto (PIB), de modo a impedir o aumento de impostos pagos pela sociedade em proporção ao nível de atividade econômica.

“O principal legado é estabelecer uma trava sobre a carga tributária, que não permitirá que haja aumento de imposto para o contribuinte. Pela fórmula apresentada no relatório, quando o PIB [Produto Interno Bruto] for zero, não poderá aumentar a carga tributária. Quando o PIB for negativo, não terá aumento de carga tributária”, afirmou durante a reunião da comissão.

Segundo a trava, dois dos impostos federais a serem criados — a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Seletivo (IS) — serão reduzidos em 2030 se suas receitas medidas em 2027 e 2028 forem maiores que a média da arrecadação do PIS/Pasep, Cofins e IPI (que serão extintos) de 2012 a 2021. Em 2035, haverá outro momento de reavaliação, em que os todos tributos criados pela PEC poderão ser reduzidos se a receita medida entre 2029 e 2033 for maior que a média da arrecadação dos impostos extintos, entre 2012 e 2021.

Na avaliação dos senadores Esperidião Amin (PP-SC), Carlos Portinho (PL-RJ), Izalci Lucas (PSDB-DF) e Rogerio Marinho (PL-RN), líder da oposição na Casa, o mecanismo não será efetivo. Eles apoiaram uma alíquota limite de 20% para a soma da CBS e do IBS, que só poderia ser aumentada por meio de referendo popular. A emenda, apresentada por Marinho, foi uma das rejeitadas pelos parlamentares.

“De acordo com as palavras do ministro [da Fazenda] Fernando Haddad, o imposto [pode passar a ser] de 27,5%. Sabe qual é o maior IVA do mundo até agora? O da Hungria, que é 27%. Vamos oferecer ao Brasil o maior imposto sobre valor agregado do mundo”, argumentou Marinho.

O texto também contou com o retorno de parte do polêmico dispositivo aprovado pela Câmara sobre fundos estaduais destinados a investimentos em obras de infraestrutura e habitação, cujos recursos advêm de contrapartidas a benefícios fiscais (diferimento, regime especial ou outro tratamento diferenciado) vigentes em 30 de abril de 2023.

Pelo texto, os entes estão autorizados a manter tais instrumentos, com financiamento via contribuições sobre produtos primários e semielaborados. Fica estabelecida, ainda, a regra de que a alíquota ou o percentual de contribuição não poderão ser superiores aos níveis vigentes em abril deste ano e a base de incidência não poderá ser ampliada.

A contribuição poderá vigorar até 31 de dezembro de 2043, e a destinação das receitas deverá ser a mesma das contribuições vigentes em abril de 2023. Como os Estados poderão manter tais receitas, foi alterado trecho do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) para excluí-las do cômputo das alíquotas de referência do IBS estadual.

Houve, ainda, alterações que buscaram manter a atual isenção na compra de automóveis por pessoas com deficiência ou no espectro autista e também por taxistas; alíquota zero para a aquisição de medicamentos adquiridos pela administração pública e por entidades de assistência social sem fins lucrativos; ampliação de benefícios fiscais concedidos ao setor automotivo para a produção de veículos movidos a álcool, isoladamente ou em conjunto com gasolina; e um aceno aos bancos, com a previsão de manutenção da atual carga tributária.

Veja outros pontos que entraram na nova versão aprovada pela CCJ.

O que mais pode mudar?

A proposta votada pelos senadores cria um Imposto sobre Valor Adicionado (IVA) no formato dual, composto por dois tributos: a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).

O primeiro substitui três tributos federais: a Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS), a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e o Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI).

E o segundo, o estadual Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) e o municipal Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS).

O IBS atenderá ao princípio da neutralidade e incidirá sobre operações com bens materiais ou imateriais, inclusive direitos, ou com serviços. Ele também recairá sobre a importação de bens materiais ou imateriais, inclusive direitos, ou de serviços realizada por pessoa física ou jurídica, ainda que não seja sujeito passivo habitual do imposto, qualquer que seja a sua finalidade. E não será aplicado sobre exportações, assegurados ao exportador a manutenção e o aproveitamento dos créditos relativos às operações nas quais seja adquirente.

O tributo terá legislação única e uniforme em todo o território nacional, e cada ente federativo fixará sua alíquota própria por lei específica, sem possibilidade de diferenciação de setores, bens e serviços para além dos já previstos na Emenda Constitucional. Uma resolução do Senado Federal fixará alíquota de referência do imposto para cada esfera federativa, nos termos de lei complementar.

O modelo busca estabelecer uma definição ampla para o fato gerador do novo tributo, sem diferenciação entre produtos e serviços, e garantir a não cumulatividade plena (ou seja, acabar com o chamado “efeito cascata”), com dedução do tributo que incide sobre as operações anteriores, mesmo que indiretamente relacionado à atividade produtiva, em um sistema de crédito financeiro. Também fica estabelecido o regime de cobrança “por fora”, no destino das operações com bens e serviços.

No caso do IBS, será instituído um Comitê Gestor (órgão que substitui o Conselho Federativo, previsto na versão da proposta votada pelos deputados), que terá entre suas atribuições: 1) reter o montante equivalente ao saldo acumulado de créditos do imposto não compensados pelos contribuintes e não ressarcidos ao final de cada período de apuração; 2) distribuir o produto da arrecadação do imposto, deduzida a retenção, ao ente federativo de destino das operações que não tenham gerado creditamento.

Pelo texto, é responsabilidade dos entes subnacionais, por meio do órgão, editar regulamento único e uniformizar a interpretação e a aplicação da legislação do novo imposto; arrecadar o tributo, efetuar as compensações e distribuir o produto entre Estados, Distrito Federal e municípios; e decidir o contencioso administrativo.

No órgão, Estados, Distrito Federal e municípios serão representados, de forma paritária, na instância máxima de deliberação. Será assegurada a alternância em sua presidência entre o conjunto dos entes subnacionais. Ele será financiado por percentual do produto da arrecadação do imposto destinado a cada ente federativo e o controle externo será exercido por meio de órgão colegiado composto pelos tribunais de contas dos Estados e do Distrito Federal e dos tribunais e conselhos de contas dos municípios.

Na instância máxima do Comitê Gestor, haverá 27 membros, representando cada Estado e o DF; e igual número para o conjunto de municípios e o DF, sendo 14 escolhidos com base nos votos de cada
município, com valor igual para todos, e 13 com base em votos ponderados pelas respectivas populações.

Serão consideradas aprovadas iniciativas que obtiverem, cumulativamente, maioria absoluta de seus representantes de Estados e do DF; votos de representantes desses entes que correspondam a mais de 50%; e a maioria absoluta dos representantes do conjunto de municípios e DF.

Pelo texto, pertence aos municípios 50% do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios ou, em relação a veículos aquáticos e aéreos, cujos proprietários sejam domiciliados em seus territórios; e 25% do produto da arrecadação do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação; e do IBS.

Do total arrecadado, 80% são distribuídos com base em critério de proporcionalidade da população; 10% com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos; 5% com base em indicadores de preservação ambiental; e outros 5% igualmente para todos os municípios do respectivo Estado.

No novo sistema, o novo IVA dual contará com uma alíquota padrão, outra diferenciada (com redução de 60% em relação à primeira) e uma terceira zerada. Mas não há indicação sobre qual tende a ser o patamar necessário de cobrança no início do funcionamento pleno do novo regime ‒ o que deve ficar para definição apenas na discussão de projeto de lei complementar sobre o assunto.

Eis os itens sujeitos à redução de 60%:

1) serviços de educação;

2) serviços de saúde;

3) dispositivos médicos;

4) dispositivos de acessibilidade para pessoas com deficiência;

5) medicamentos;

6) produtos de cuidados básicos à saúde menstrual;

7) serviços de transporte público coletivo de passageiros rodoviário e metroviário de caráter urbano, semiurbano e metropolitano;

8) alimentos destinados ao consumo humano;

9) produtos de higiene pessoal e limpeza majoritariamente consumidos por famílias de baixa renda;

10) produtos agropecuários, aquícolas, pesqueiros, florestais e extrativistas vegetais in natura;

11) insumos agropecuários e aquícolas;

12) produções artísticas, culturais, jornalísticas e audiovisuais nacionais, atividades desportivas e comunicação institucional;

13) bens e serviços relacionados a soberania e segurança nacional, segurança da informação e segurança cibernética.

Eis os itens com previsão de isenção:

1) serviços de transporte público coletivo de passageiros rodoviário e metroviário de caráter urbano, semiurbano e metropolitano (a serem definidos por lei complementar);

2) dispositivos médicos (a serem definidos por lei complementar);

3) dispositivos de acessibilidade para pessoas com deficiência (a serem definidos por lei complementar);

4) medicamentos (a serem definidos por lei complementar);

5) produtos de cuidados básicos à saúde menstrual (a serem definidos por lei complementar);

6) produtos hortícolas, frutas e ovos;

7) aquisição de medicamentos e dispositivos médicos pela administração direta, autarquias e fundações públicas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como pelas entidades de assistência social, utilizados em suas finalidades essenciais;

8) serviços prestados por Instituição Científica, Tecnológica e de Inovação (ICT) sem fins lucrativos;

9) automóveis de passageiros (conforme critérios e requisitos estabelecidos em lei complementar), quando adquiridos por pessoas com deficiência e pessoas com transtorno do espectro autista, diretamente ou por intermédio de seu representante legal ou por motoristas profissionais (nos termos de lei complementar) que destinem o automóvel à utilização na categoria de aluguel (táxi);

10) serviços de educação de Ensino Superior nos termos do Programa Universidade para Todos (Prouni);

11) Atividades de reabilitação urbana de zonas históricas e de áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística;

12) Produtores rurais pessoas físicas ou jurídicas que obtiverem receita anual inferior a R$ 3,6 milhões, atualizada anualmente pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), e produtores integrados que optarem por ingressar no novo modelo;

Durante a tramitação no Senado Federal, foi criada outra alíquota intermediária com redução de 30% em relação à padrão. Tal condição se aplicará a serviços de profissão intelectual, de natureza científica, literária ou artística, desde que sejam submetidas a fiscalização por conselho profissional.

Cálculos feitos pelo Ministério da Fazenda com base no substitutivo apresentado pelo relator Eduardo Braga duas semanas atrás indicam que a alíquota padrão acumulada pelos dois novos tributos giraria em torno de 26% e 27,5% para manter a atual carga tributária do país. Os números, porém, são apenas estimativas, e o percentual exato será conhecido apenas com a implementação do modelo.

Há, ainda, uma especificação de setores que contarão com regimes diferenciados de tributação, por terem atividades não-conciliáveis ao modelo do IVA. São eles:

1) Combustíveis e lubrificantes, sobre os quais o imposto incidirá uma única vez, qualquer que seja a sua finalidade. Neste caso, as alíquotas serão uniformes em todo o território nacional, podendo ser específicas, por unidade de medida, e diferenciadas por produto, estabelecidas por resolução do Senado Federal, seguindo critérios estabelecidos por lei complementar;

2) Serviços financeiros, operações com bens imóveis, planos de assistência à saúde e concursos de prognósticos, podendo prever alterações nas alíquotas, nas regras de creditamento e na base de cálculo; e tributação com base na receita ou no faturamento; além de hipóteses em que o imposto incidirá sobre a receita, o faturamento ou o valor total agregado do sujeito passivo, com alíquota uniforme em todo o território nacional.

3) Sociedades cooperativas, que será optativo, com vistas a assegurar sua competitividade, observados os princípios da livre concorrência e da isonomia tributária. Neste caso, serão definidas as hipóteses em que o imposto não incidirá sobre as operações realizadas entre a sociedade cooperativa e seus associados, entre estes e aquela e pelas sociedades cooperativas entre si quando associadas para a consecução dos objetivos sociais; além de regras sobre o aproveitamento do crédito das etapas anteriores.

4) Serviços de hotelaria, parques de diversão e parques temáticos, agências de viagens e de turismo, bares e restaurantes, atividade esportiva desenvolvida por Sociedade Anônima do Futebol e aviação regional, podendo prever hipóteses de alterações nas alíquotas, nas bases de cálculo e nas regras de creditamento;

5) Operações alcançadas por tratado ou convenção internacional, inclusive referentes a missões diplomáticas, repartições consulares, representações de organismos internacionais e respectivos funcionários acreditados;

6) Serviços de saneamento e de concessão de rodovias, com previsão de desoneração do imposto na aquisição de bens de capital e hipóteses de alterações nas alíquotas e nas regras de creditamento;

7) Serviços de transporte coletivo de passageiros rodoviário intermunicipal e interestadual, ferroviário, hidroviário e aéreo, podendo prever hipóteses de alterações nas alíquotas e nas regras de creditamento; e

8) Operações que envolvam a disponibilização da estrutura compartilhada dos serviços de telecomunicações, que preverá hipóteses de alterações nas alíquotas e nas regras de creditamento.

O texto manteve dois regimes tributários favorecidos estabelecidos na Constituição Federal. São eles: a Zona Franca de Manaus (ZFM) e o Simples Nacional. A manutenção do segundo regime, segundo o relator, preserva 90% das empresas do setor de serviços das mudanças no sistema tributário.

No caso da primeira, o texto do Senado foi além e instituiu a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) sobre importação, produção ou comercialização de bens que tenham industrialização incentivada na ZFM, garantindo tratamento favorecido às operações no local.

Outro trecho também institui o Fundo de Sustentabilidade e Diversificação Econômica do Estado do Amazonas, que será constituído com recursos da União e por ela gerido, com a efetiva participação do Estado do Amazonas na definição das políticas, com o objetivo de fomentar o desenvolvimento e a diversificação das atividades econômicas no Estado.

Há ainda no texto dispositivo que prevê a manutenção de regime fiscal favorecido para os biocombustíveis, a fim de assegurar-lhes tributação inferior à incidente sobre os combustíveis fósseis, capaz de garantir diferencial competitivo.

Além da CBS e do IBS, a proposta cria um Imposto Seletivo (IS), que terá finalidade extrafiscal e poderá incidir sobre a produção, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente.

O rol de itens sujeitos a tal tributação será definido por lei complementar posterior, mas o texto impede a cobrança sobre exportações, operações com energia elétrica e com telecomunicações. O texto torna explícita a possibilidade de cobrança sobre e armas e munições, exceto quando destinadas à administração pública, e prevê a cobrança de alíquota máxima de 1% do valor de mercado do produto no caso de extração.

O texto traz duas transições: uma para o consumidor, com duração prevista de sete anos (entre 2026 e 2032). Neste caso, a partir de 2033, os atuais impostos já serão completamente substituídos pela CBS e o IBS. Além disso, as regras para distribuição do IBS aos Estados e municípios durará 50 anos.

A proposta institui, ainda, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) com o objetivo de reduzir as desigualdades regionais e sociais, mediante repasses da União para a realização de estudos, projetos e obras de infraestrutura; o fomento a atividades produtivas com elevado potencial de geração de emprego e renda, incluindo a concessão de subvenções econômicas e financeiras; e a promoção de ações com vistas ao desenvolvimento científico e tecnológico e à inovação. Há previsão de prioridade a projetos que prevejam ações de sustentabilidade ambiental e redução das emissões de carbono.

Os recursos serão distribuídos anualmente, em valores atualizados pela inflação acumulada, da seguinte forma a cada ano:

1) R$ 8 bilhões em 2029;

2) R$ 16 bilhões em 2030;

3) R$ 24 bilhões em 2031;

4) R$ 32 bilhões em 2032;

5) R$ 40 bilhões em 2033;

6) R$ 42 bilhões em 2034;

7) R$ 44 bilhões em 2035;

8) R$ 46 bilhões em 2036;

9) R$ 48 bilhões em 2037;

10) R$ 50 bilhões em 2038;

11) R$ 52 bilhões em 2039;

12) R$ 54 bilhões em 2040;

13) R$ 56 bilhões em 2041;

14) R$ 58 bilhões em 2042;

15) R$ 60 bilhões a partir de 2043, por ano.

Os recursos serão entregues aos Estados e ao Distrito Federal de acordo com coeficientes individuais de participação, calculados com base em dois critérios: 1) população de cada ente, com peso de 30%; e 2) coeficiente individual de participação do Estado ou do Distrito Federal nos recursos do Fundo de Participação dos Estados (FPE), com peso de 70%.

Também é criado o Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais ou Financeiros-Fiscais, que tem por objetivo compensar, até 31 de dezembro de 2032, pessoas jurídicas beneficiárias de isenções, incentivos e benefícios fiscais concedidos por governos estaduais e covalidados por legislação aprovada pelo Congresso Nacional.

Neste caso, o texto prevê que a União aporte ao Fundo recursos que corresponderão aos seguintes valores (também atualizados pela variação acumulada pelo IPCA):

1) R$ 8 bilhões em 2025;

2) R$ 16 bilhões em 2026;

3) R$ 24 bilhões em 2027;

4) R$ 32 bilhões em 2028;

5) R$ 32 bilhões em 2029;

6) R$ 24 bilhões em 2030;

7) R$ 16 bilhões em 2031;

8) R$ 8 bilhões em 2032.

Uma lei complementar a ser discutida posteriormente estabelecerá os critérios e limites para apuração do nível de benefícios e de sua redução e os procedimentos de análise, pela União, dos requisitos para habilitação do requerente à compensação mencionada.

Há na versão aprovada a previsão de criação de uma chamada “cesta básica nacional”, com desoneração completa de tributos sobre os produtos desta categoria. A definição da lista de produtos ficaria para lei complementar posterior.

O substitutivo do relator Eduardo Braga incluiu um dispositivo que prevê a criação de uma Cesta Básica estendida, com outros alimentos, aos quais será aplicado o desconto de 60% em relação à alíquota padrão.

Há, ainda, previsão de um modelo de devolução de imposto a pessoas físicas (mecanismo que ficou conhecido como “cashback”), aplicável a pessoas de baixa renda e grupos menos favorecidos da sociedade, com objetivo de reduzir desigualdades de renda. Os critérios, porém, ficaram para definição por lei complementar.

Neste caso, o relator também incluiu novo dispositivo que torna a devolução obrigatória nas operações com fornecimento de energia elétrica e com gás liquefeito de petróleo ao consumidor de baixa renda. E abre a possibilidade de lei complementar determinar que seja calculada e concedida no momento da cobrança da operação.

O texto apresentado também avançou sobre matérias que vão além dos chamados impostos indiretos e trouxe determinação de que a segunda etapa da reforma, que tratará dos impostos sobre a renda, seja encaminhada ao Congresso Nacional em até 180 dias da promulgação da Emenda Constitucional e que o aumento de arrecadação obtida com ela seja utilizado para reduzir a tributação incidente sobre a folha de pagamentos e sobre o consumo de bens e serviços.

Há também o prazo de 240 dias após a promulgação da Emenda Constitucional para o encaminhamento ao Poder Legislativo dos projetos de lei complementares mencionados na peça aprovada pelos parlamentares.

O substitutivo prevê a cobrança de Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) sobre veículos aquáticos e aéreos e a possibilidade de o tributo ser progressivo de acordo com o tipo, o valor, a utilização e o impacto ambiental. Ficam de fora da cobrança: 1) aeronaves agrícolas e de operador certificado para prestar serviços aéreos a terceiros; 2) embarcações de pessoa jurídica que detenha outorga para prestar serviços de transporte aquaviário ou de pessoa física ou jurídica que pratique pesca industrial, artesanal, científica ou de subsistência; 3) plataformas suscetíveis de se locomoverem na água por meios próprios; e 4) tratores e máquinas agrícolas.

No caso do Imposto de Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD), estabelece regra de progressividade em razão do quinhão, do legado ou da doação e não incidirá sobre as transmissões e as doações para as instituições sem fins lucrativos com finalidade de relevância pública e social, inclusive as organizações assistenciais e beneficentes de entidades religiosas e institutos científicos e tecnológicos.

O texto determina, ainda, que a cobrança do tributo compete ao Estado onde era domiciliado o de cujus, ou tiver domicílio o doador, ou ao Distrito Federal.

Atendendo a uma demanda de prefeitos, o texto incluiu dispositivo que autoriza que o Poder Executivo local atualize a base de cálculo do imposto por meio de decreto a partir de critérios gerais previstos em lei municipal, sem necessidade de deliberação por Câmara de Vereadores.

Em outro aceno aos prefeitos, o texto também trouxe dispositivo que autoriza os municípios e o DF a instituir contribuição para o custeio, expansão e melhoria do serviço de iluminação pública.

(com Agência Senado)