A busca pelo equilíbrio fiscal sustentável

Apesar dos resultados positivos recentes, as contas públicas brasileiras inspiram cuidado. Somos um país com dívida alta, juros elevados e uma estrutura de despesas engessada e indexada.

Neste sentido, o começo do novo governo não foi promissor. A equipe de transição aprovou uma PEC que ampliou a capacidade das despesas públicas para bem além do necessário para temas críticos, como a manutenção do Bolsa Família nos patamares atuais. Não houve o senso de urgência demandado pela fragilidade das contas.

A expansão de gastos eleva a dívida pública pelo aumento do déficit primário e, indiretamente, por reduzir o espaço para corte de juros. Desde o início das negociações da PEC, as taxas de juros nos mercados futuros subiram quase quatro pontos percentuais – com um impacto estimado de R$ 160 bilhões no serviço da dívida. A equipe de economia da XP projeta alta de 10 pontos percentuais da relação dívida/PIB nos próximos dois anos.

O endividamento crescente leva a sociedade a incorporar em suas expectativas que, em algum momento, o governo vai gerar inflação ou aumentar impostos para pagar a conta. Esta perspectiva pesa sobre a economia real, reduzindo investimento, renda e emprego ao longo do tempo. A incerteza pressiona os ativos financeiros, mantendo juros mais elevados e taxa de câmbio mais desvalorizada do que o adequado para o país.

Há tempo, contudo, para corrigirmos a rota. Manifestações recentes de membros do novo governo como o ministro Rui Costa (em entrevista ao Valor Econômico, 6 de janeiro) e secretário do Tesouro Nacional Rogério Ceron (fala à Folha de SP, 5 de janeiro), reconhecem a importância do ajuste.

O primeiro movimento nesse sentido será buscar receitas. A estratégia é arriscada pois i) aumento de carga pode intensificar a desaceleração da economia, comprometendo a arrecadação futura; ii) a maioria das medidas demanda aprovação no Congresso, que tem sido avesso a elevar de impostos. Não nos deixemos iludir pela votação que governo conseguiu para a PEC da Transição: é muito mais fácil aprovar aumento de gastos do que de impostos, que provoca uma reação contrária bem mais coordenada da sociedade.

A esperança de um ajuste mais sustentável reside, portanto, na proposta de novo arcabouço fiscal que o ministro Haddad sinalizou para o segundo trimestre. O novo arcabouço fiscal precisa de parâmetros claros que deem previsibilidade à dinâmica da dívida, aumentando a percepção que somos solventes à médio e longo prazos.

O teto dos gastos cumpriu muito bem essa função nos últimos anos. Foi um ingrediente importante para a convergência das expectativas de inflação para as metas, abrindo espaço para a queda de juros. Antes da pandemia, a taxa Selic chegou a 4,25%, sem sinais de superaquecimento da economia ou de pressões inflacionárias.

O teto, no entanto, era o primeiro passo de um processo mais profundo de ajuste. Enquanto ele funcionava, era preciso avançar em desvincular, desindexar e desobrigar a estrutura de gastos públicos no país, sob pena da pressão da compressão gastos obrigatórios e investimentos acabar por implodir o teto.

Avançamos um pouco, com a reforma da previdência e a desalavancagem dos bancos públicos. Mas faltaram ingredientes chave, como a reforma administrativa e uma ampla revisão da pertinência dos gastos – trabalho fundamental iniciado pelo Conselho de Monitoramento e Avaliação das Políticas Públicas (CMAP), que precisa ser continuado e implementado.

Mas, em geral, a pressão de gastos cresceu. Houve aceleração das sentenças judiciais contrárias ao Tesouro (precatórios), a ampliação de emendas parlamentares, a criação do fundo eleitoral, o piso da enfermagem, novos programas na área cultural, entre outros.

A fadiga do modelo acabou levando a sucessivas alterações no teto e, por fim, sua sentença de morte com presidente Lula o classificando como “uma estupidez”.

O que colocar no lugar? Há propostas para trocar o teto por uma meta de dívida pública. Seria um arcabouço semelhantes ao de metas para inflação. Temos uma meta para a dívida pública, e controlamos os instrumentos fiscais – gastos, subsídios, tributos – para atingi-la. A semente deste modelo foi lançada por um artigo de 2019 elaborado por servidores do Tesouro Nacional, e incorporada na Constituição Federal na PEC Emergencial (109/2021, Art. 163, Inciso VII).

O problema é que a gestão de instrumentos fiscais não é simples como é a da taxa Selic, ajustada periodicamente pelo Copom. Cada real gasto pelo orçamento federal, cada benefício tributário concedido, tem seu “dono”, que brigará ferrenhamente por ele no Congresso Nacional. A discussão é difícil porque o benefício de cada gasto ou desoneração é individual (ou de um pequeno grupo), enquanto o prejuízo é do agregado órfão da sociedade.

Assim, trocar a âncora fiscal para uma meta de dívida não nos deixará livres de estabelecermos um claro limite legal para os gastos públicos, que empodere a Fazenda para atingir o equilíbrio da dívida. A regra pode ter alguma flexibilidade frente ao modelo do teto: por exemplo, pode permitir uma maior transferência de renda aos pobres se o governo acabar com um benefício tributário sobre bens essenciais que beneficia ricos e pobres.

Mas a matemática das contas públicas indica que, para estabilizarmos o crescimento da dívida, dificilmente escaparemos de um crescimento das despesas totais muito próximo à inflação.

A vantagem aqui é que, se a regra for crível e bem desenhada, a melhora da dívida é turbinada pela queda de juros. Estamos em momento de desinflação global, que vai ajudar a reduzir a inflação por aqui. Com perspectiva fiscal equilibrada, o espaço para o Banco Central reduzir juros pode ser substancial, acelerando a melhora da trajetória da dívida.

Mas a ordem dos fatores interfere no produto. Se o diagnóstico for de que o que atrapalha do fiscal são os juros altos, forçá-los para baixo só trará mais incerteza e inflação adiante. A política fiscal tem que entrar em sintonia com a política monetária, não em rota de colisão.